Aastaaruanne 1994. Pangajärelevalve

1993. aasta arengutendentsid, eelkõige pankade senisest realistlikumad riskihinnangud ning süvenev konservatiivsus laenupoliitikas, andsid lootust Eesti pangasüsteemi jätkuvaks sisemiseks ning väliseks täiustumiseks ka 1994. aastal. Üldjoontes pidas see ka paika, ent tagantjärele on ilmne, et pangandussektori stabiilsust oli eelmise aasta lõpul mõneti üle hinnatud. Pangakriiside märksa väiksemast tõenäosusest täie veendumusega rääkida oli siiski enneaegne. 1993.-94. aastavahetuse suurima kommertspanga - Sotsiaalpanga - augustis välja kuulutatud moratoorium pakkus hoiatavat näidet selle kohta, milleni võib viia panga tegevuse baseerumine ainult teatud liiki kliendi (antud juhul valitsuse) vahenditel, s.t. panga passivate liigne kontsentreeritus. Risk võimendub, kui lisandub veel juhtkonna ja aktsionäride hoolimatu ja ainult lähitulevikku suunatud juhtimine.

Eesti Sotsiaalpangale kuulutatud moratoorium ning 1995.aasta algupoolel eelseisvate pangandussüsteemisiseste struktuursete muutuste ootus annab alust öelda, et 1994. aasta kujunes pankadele pigem uute otsingute ning enese turuvõimaluste teadvustamise aastaks.

EESTI SOTSIAALPANGA JA EESTI TÖÖSTUSE ARENGU PANGA KRIIS

Eesti Sotsiaalpanga (ESP) ning Eesti Tööstuse Arengu Panga (ETAP) kriis mõjutas oluliselt pangasüsteemi arengut 1994. aastal. Sisuliselt kogu aasta kestnud ebakindel olukord tekitas probleeme pangaklientidele ning avaldas negatiivset mõju ka pankadevahelise turu arengule.

ESP probleemide peapõhjuseks võib pidada omanikepoolse strateegia valiku ebaõnnestumist, mis kajastus nõrgas juhtimispoliitikas. Viimasest omakorda tulenes aktivate halb kvaliteet ning panga avatus sisemistele riskidele. Riske suurendas veelgi panga finantseerimisallikate lubamatult suur kontsentreeritus, mida aga ei arvestatud aktivate juhtimisel. Olukorda iseloomustab ESP bilansi struktuur ja selle muutumine: seisuga 1.jaanuar 1994.a. oli valitsuse hoiuste osakaal 45% ja veebruaris 55,9% panga bilansimahust. Alates 1994.aasta 15.veebruarist, mil peale vastavasisulist Valitsuse korraldust algas riigieelarve vahendite väga kiire väljaviimine ESP-st, võib rääkida kriisiolukorra kujunemisest.

Ka ETAP raskused johtusid tegelikest võimalustest oluliselt agressiivsema strateegia valikust, millega kaasnes panga ekspansiivne areng.

ESP kriisi lahendamine jõudis lõppjärku 1995.a. 9.märtsil käivitunud saneerimisprogrammi kolmanda etapiga. See tähendas ESP seni säilinud filiaalidevõrgu likvideerimist. (ESP-st kujundatakse laenude tagasinõudmise kontor, mis hakkab tegelema ESP seni veel tagastamata laenudega).

Sellele eelnesid kogu 1994. aasta jooksul mitmesugused rahvusvahelises panganduspraktikas traditsiooniliselt kasutatavad keskpangapoolsed meetmed: Pangainspektsiooni ettekirjutised panga kasumi reinvesteerimisest, laenude väljaandmise piiramisest; panga restruktureerimine ja tegevjuhtkonna vahetus; moratoorium; abi panga likviidsuse ja maksevõime tagamiseks.

ESP kriisi lahendamise peaeesmärgiks oli:

• pangasüsteemi võimaliku kriisi vältimine;
• hoiustajate vahendite säilitamine olukorras, kus Eestis puudub hoiusekindlustussüsteem;
• investeeringuriski ja investeerija vastutuse teadvustamine pangaomanikele.

Kriisi lahendust võiks kokkuvõttes pidada suhteliselt edukaks. Edu oleks aga olnud veelgi suurem ja kiirem, kui koostöö Valitsuse ja Eesti Panga vahel oleks olnud tõhusam.

PANGAJÄRELEVALVE KORRALDUS

Eesti pankade suhteliselt kiire kasv ning nende tegevuse laienemine praktiliselt kõikidesse tänapäeva panganduse valdkondadesse eeldas senisest selgemat rõhuasetust riskide ennetamist võimaldavale süstemaatilisele järelevalvele. See tähendas nii metoodilisi kui organisatsioonilisi ümberkorraldusi järelevalvetöös.

Uuendatud hindamisalused

Arenenud pangandusega riikide eeskujul hakkas Eesti pangajärelevalve rakendama kompleksseid, tegevuse mitmeid aspekte hõlmavaid hindamiskriteeriume. 1994. aasta lõpul alustati krediidiasutuste inspekteerimist uue metoodika alusel. See tähendab, et aktivate kvaliteeti, kapitalibaasi stabiilsust ning tugevust, tulukust, aktivate-passivate juhtimist ning juhtkonna (sealhulgas sisekontrolli) töö efektiivsust vaadeldakse kompleksselt. Ühtse metoodika kasutamine muudab oluliselt usaldusväärsemaks ka erinevate krediidiasutuste võrdlemise ning aitab paremini hinnata nende võimalusi adekvaatselt reageerida muutustele seadusandlikus ja majanduskeskkonnas.

Aktivate kvaliteedi hindamisel võetakse arvesse nii krediidiasutuse laenuportfelli kvaliteet, investeeringute struktuur kui bilansiväliste kirjete kvaliteet. Samuti jälgitakse aktivate kontsentratsiooni majandusharuti ning konkreetse panga vajadusi arvestades piisavate reservide olemasolu. Viimased peavad lubama katta võimalikud kahjud nii, et ei seataks ohtu kreeditoride vara. Tugevdatud tähelepanu pööratakse ohtudele, mis tulenevad laenude kontsentreerumisest omavahel seotud osapooltele.

Väga oluline on see, kuidas krediidiasutuse laenu- ja investeeringutepoliitika on seotud aktivate kvaliteediga.

Krediidiasutuse tulukuse analüüs aitab hinnata tema võimet absorbeerida kaotusi ilma kapitalibaasi nõrgendamata, aga ka suutlikkust hoida niisugust kasumi taset, mis võimaldab kaasata täiendavat kapitali. Teisalt on see ka üheks kriteeriumiks otsustamisel juhtkonna tegevuse professionaalsuse üle riskide ja tulude optimeerimisel.

Juhtkonna tegevuse hindamisel pööratakse tähelepanu sisemiste protseduurireeglite komplekssusele ning efektiivselt toimivate riskide juhtimise ja jälgimise süsteemide olemasolule. Samuti hinnatakse juhtkonna varustatust otsustamiseks vajaliku regulaarse ning süsteemse informatsiooniga, aga ka sisekontrolli läbiviidava järelkontrolli tulemuslikkust.

On oluline, et 1994. aastal kasutusele võetud metoodika võimaldab tugevdada eelkontrolli osa järele-

valves ja sellega vähendada tunduvalt töömahukama kohapealse inspekteerimise vajadust. Preventiivse kontrolli tõhustamise eesmärki teenis ka kontrolli tugevdamine krediidiasutuste tegevuslubade väljaandmisel ja juhtide valikul. Lisaks on karmistatud pankade kohapealsele kontrollimisele esitatavaid nõudeid, see tegevus muutus süsteemsemaks ja plaanipärasemaks.

Organisatsioonilised ümberkorraldused

Muutunud rõhuasetused nõudsid mõningaid organisatsioonilisi ümberkorraldusi pangajärelevalve töös. Tegelikult tehti nendega algust juba 1993. aastal, mil Eesti Panga koosseisus loodi nõuandva organina Järelevalve Komitee, milline koordineerib ja suunab järelevalvega seotud üksikute osakondade tööd ja kujundab ühtset strateegiat.

Novembrikuus muudeti Pangainspektsiooni sisemist töökorraldust ja moodustati kogenud töötajate juhitavad inspektorite töögrupid. Igale grupile kinnistati kindlad pangad, millega tugevdati kollektiivsuse ja järjepidevuse põhimõtteid kohapealsel inspekteerimisel. Kaalumisel on koostöö tihendamine pankade sise- ja välisaudiitoritega. Kuid selleks on vaja lahendada mõned pangasaladuse säilitamisega seotud juriidilised ja eetilised probleemid.

SEADUSANDLUS JA NORMATIIVID

Kogu 1992. aasta rahareformi järgsel perioodil on Eesti pangajärelevalve suurimaks probleemiks olnud teatav normatiivse keskkonna väljakujunematus. 1994. aasta lõpuni puudus Eestis nii kaasaja nõuetele vastav raamatupidamisseadus kui ka mitmeid äritegevuse olulisi aluseid korraldav äriseadustik (raamatupidamisseadus hakkas kehtima 1. jaanuarist 1995, äriseadustiku kuulutas Eesti vabariigi president välja 8. märtsil 1995). Minimaalselt vajalik normatiivibaas investeerimisfondide tegevuse kontrollimiseks loodi Rahandusministeeriumi määrustega alles 1994. aasta lõpupoolel.

Üldise majandusnoormatiivse keskkonna mahajäämus pangandusnormatiividega võrreldes piiras oluliselt pangajärelevalve seaduslikke võimalusi nõuda pankadelt kaasaegsele riskikäsitusele vastavat tegutsemist. Kaasaja nõuetele mittevastavad raamatupidamise alused raskendasid pankade aruannetes toodud andmete objektiivset hindamist.

Krediidiasutuste seadus

Pangajärelevalve juriidilise baasi tugevdamisel sai oluliseks sündmuseks krediidiasutuste seaduse vastuvõtmine Riigikogus 1994. aasta detsembris ja selle jõustumine 1995. aasta jaanuaris.

Seaduse koostamisel lähtuti Euroopa Liidu liikmesriikides kehtivatest pangandusalastest õigusaktidest, arvestades seejuures ka Eesti panganduse arengutasemega. Seaduse tähtsamad osad käsitlevad krediidiasutuste asutamist, reorganiseerimist ja tegevuse lõpetamist, juhtimist, aktsiakapitali, krediidiasutuste usaldusväärsuse tagamiseks ning klientide huvide kaitseks ettenähtud normatiive, arvepidamist ning aruandlust, rahapesu vältimist, pangajärelevalve eeskirju ja võimalikke sanktsioone. Uus krediidiasutuste seadus tugevdab järelevalvetegevuse juriidilist baasi praktiliselt kõikides olulistes valdkondades.

Krediidiasutuste tegevust reguleeriva normatiivse raamistiku täiendamine

Töö krediidiasutuste tegevust reguleeriva normatiivse raamistiku täiendamiseks on toimunud pidevalt.

1994. aasta algul täpsustati lootusetute laenude mahakandmise protseduuri. Laenud, milliste tagastamistähtajast on möödunud 150 päeva, tuleb maha kanda laenuriski reservi arvelt, ning kui sellest ei jätku, siis tuleb vastavad summad kanda ümberhindamiste realiseerimata kahjumi arvele. Sisuliselt oli tegemist esimese sammuga, mis kohustas panku oma vara ümber hindama. Alahindamata nimetatud otsuse tähtsust ning positiivset mõju pankade varade tõepärasemale hindamisele, tuleb siiski tõdeda, et see ei lahendanud kogu probleemi. Täiuslikum lahendus saabub krediidiasutuste seaduse ja raamatupidamise seaduse täiemõõdulise rakendamisega 1995. aastal.

Veebruaris toimunud netovälisvaluutapositsiooni arvestuse muutmise olulisimaks osaks tuleb pidada Saksa margas piiramatu positsioonivõtmise lubamist, mis on loogiliseks jätkuks Eesti Panga raha- ja vahetuskursipoliitikale.

Kohustusliku reservi arvestuse ja kasutamise korra muutumine 1994. aasta juulis andis pankadele võimaluse arvestada kohustuslike reservide ühe osana Eesti krooni sularahakassat kuni 50% ulatuses kehtivast kohustuslike reservide kogusummast. Sisuliselt tähendas see pankade poolt Eesti Pangas kohustuslikult hoitavate vahendite vähenemist ning täiendavat likviidsust pangasüsteemile 160-170 miljoni krooni väärtuses.

1994. aasta septembrikuus võttis Eesti Panga Nõukogu vastu rea otsuseid, mis olid suunatud pankade finantsmajandusliku seisundi tugevdamisele, riskide liigse kontsentreerumise vältimisele ning huvikonflikti tekkimise võimaluste vähendamisele.

Tegevuslitsentsi omavatele pankadele kehtestati tähtajad omavahendite minimaalsuuruste saavutamiseks: 01.01.1996 - 50 miljonit krooni; 01.01.1997 - 60 miljonit krooni; 01.01.1998 - 75 miljonit krooni. Nimetatud otsuse eesmärk oli tugevdada pankade kapitalibaasi ning avaldada soodustavat mõju süsteemisisesele konsolideerumisele, mis omakorda võimaldab pankadel paremini täita finantsvahendaja rolli.

Ühe kliendi või omavahel seotud osapoolte maksimaalset lubatavat võlakohustuste summat krediidiasutuse omavahenditest alandati seniselt 50%-lt 25%-le ja kehtestati lisanormatiivid nn. "sisemiste" huvigruppide teravdatud jälgimiseks: krediidiasutuse allasutuste, peaettevõtte ja peaettevõtte muude allasutuste võlakohustused kokku ei tohi ületada 20% krediidiasutuse omavahenditest ning krediidiasutuse juhtkonna liikmete, teiste töötajate, 5% või rohkem sissemakstud aktsiakapitali või hääli esindavate aktsionäride, samuti nendega seotud ettevõttetete võlakohustused kokku ei tohi ületada 20% krediidiasutuse omavahenditest. Pankade laenuportfellid peavad olema viidud vastavusse uute nõuetega 1.jaanuariks 1996.a.

Krediidiasutuste seaduse jõustumine tõi endaga kaasa usaldatavusnormatiivide ning sellega seonduva aruandluse muutmise vajaduse. Selles töös saadi olulist abi IMF-lt ja Eesti Vabariigi Raamatupidamistoimkonnalt. Uued usaldatavusnormatiivid ning raamatupidamise ja aruandluse eeskirjad, mis vastavad peaaegu täielikult Euroopa Liidu direktiividele ning rahvusvahelistele raamatupidamise standarditele (IAS), on kavas täies ulatuses rakendada 1995. aasta esimesel poolel, konsolideeritud järelevalve aga 1995.a. jooksul. 1994. aasta jooksul muudeti või täpsustati praktiliselt kõiki usaldatavusnormatiive.

Kohanemisprotsessi paremaks juhtimiseks alustas pangajärelevalve 1994. aasta lõpul põhjalikumat koostööd pankadega uute nõuete rakendamisel tekkivate probleemide lahendamiseks.

Pangajärelevalve institutsionaalsest alluvusest

1994. aasta lõpus tõusis päevakorda Pangainspektsiooni alluvuse küsimus. Pangainspektsioonile Eesti Panga alluvuses heideti ette ebaobjektiivsust, mis lähtub Eesti Panga osalusest krediidiasutustes (Hoiupank, Investeerimispank, Sotsiaalpank) ning sellest tulenevast võimalikust huvide konfliktist. Võib nõustuda, et teatud teoreetiline ebakõla siin eksisteerib, kuna Eesti Pank on samaaegselt nii järelevalvaja kui järelevalvatava rollis. Niisugune lähenemine on aga tugevasti lihtsustatud ning praegustes tingimustes ilmselt ka ekslik. Seda kahel põhjusel: keskpanga osalused krediidiasutustes on tekkinud erakorralistel põhjustel (rahareform, pangakriis) ning Eesti Pank on selgelt deklareerinud oma soovi viia need osalused nullini, mida aga ei ole võimalik teostada lühikese ajaga. Niisuguse olulise sammu astumine liialt kiiresti ja põhjalikult läbi mõtlemata avaldaks suure tõenäosusega negatiivset mõju nii küsimuse tõstatamiseks ainet andnud institutsioonidele kui seeläbi kaudselt ka finantssüsteemile ning riigi usaldatavusele tervikuna. Ei saa rääkida Eesti Panga majanduslikust huvist nimetatud osaluste säilitamiseks ning järelikult ka potentsiaalse huvide konflikti olemasolust. Pigem võib Eesti Panga senist käitumist ning selget sooviavaldust järkjärguliseks loobumiseks kõikidest osalustest krediidiasutustes vaadelda kui tema peale pandud järelevalvefunktsioonide täitmist. 1994. aasta jooksul vähendas Eesti Pank oma osalust Eesti Investeerimispangas aastaalguse 66 2/3%-lt 40%-le. Finišisse on jõudmas läbirääkimised Euroopa Rekonstruktsiooni ja Arengu Pangaga Hoiupanga edasiarendamise küsimustes.

Lisaks juba esitatud põhjendustele ning selgitustele tuleb arvestada, et efektiivne järelevalve eeldab seda teostava ametkonna majanduslikku ja poliitilist sõltumatust. Arvestades Eesti tänast seadusandlust võib ilmselt väita, et avalikest institutsioonidest on nimetatud kaks tingimust kõige paremini täidetud Eesti Pangal.

Ka teiste riikide kogemus kinnitab Eestis kehtiva järelevalvesüsteemi institutsionaalse alluvuse paikapidavust.

Viimased andmed[1] näitavad, et peaaegu 3/4 riikidest on pangajärelevalve keskpanga juures. Seejuures nendest riikidest, kus järelevalve on kas rahandusministeeriumi või mõne muu avaliku institutsiooni valitsemisalas, ei oma veerand üldse keskpanka ning umbes pooltes on keskpanga roll järelevalve praktilises teostamises märkimisväärne. Vaid kümnes protsendis vaadeldud riikidest on keskpanga roll järelevalveprotsessis tühine või siis puudub üldse.

RAHVUSVAHELINE PANGAJÄRELEVALVEALANE KOOSTÖÖ

Eesti panganduse integreerumine maailma finantsturgudega, välispankade sisenemine Eesti pangandusturule ning välistehingute osatähtsuse kasv kohalikes pankades nõuab pangajärelevalve alase koostöö arendamist ka rahvusvahelisel tasandil. Pangainspektsioonil on tööalased kontaktid nii Baseli Pangajärelevalve Komiteega kui ka selle raames loodud Kesk- ja Ida-Euroopa riikide Pangajärelevalve Kontaktgrupiga. 1994. aastal osales Eesti esmakordselt ka nimetatud kontaktgrupi aastakoosolekul. Samuti oli Eesti esindatud 8. Rahvusvahelisel Pangajärelevalve Konverentsil.

Regionaalse koostöö tasandil jätkus tööalaste kontaktide süvendamine Läti ja Leedu vastavate ametkondadega, kus keskseks sündmuseks oli osalemine Tallinnas toimunud Balti seminari pangajärelevalve sektsiooni töös. Tegevuslitsentside andmine Kansallis-Osake-Pankkile ning Suomen Yhdys-pankkile filiaalide avamiseks Tallinnas sai praktiliseks aluseks Soome ja Eesti pangajärelevalve vahelise koostöölepingu projekti ettevalmistamine allakirjutamiseks, mis peaks aset leidma 1995.a. märtsis.

Võib eeldada, et Eesti järjest suurem integreerumine maailma finantsturgudega jätkub ka tulevikus. Siit tulenevad kõrgendatud nõuded nii pangajärelevalvele kui pankadele on samas ka eelduseks Eesti finantssüsteemi arengule ning stabiilsusele pikemas perspektiivis.

[1] BISi järelevalvekomitee 1994. aasta küsitlus (hõlmas 111 riiki)